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第三節(jié) 中華人民共和國行政許可法

　　2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)，自 2004年7月1日起施行。該法第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。這是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。該法是世界上第一部統(tǒng)一的綜合性行政許可法，它適應(yīng)了我國經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)軌和社會整體轉(zhuǎn)型對行政審批制度進行根本改革和全面規(guī)范的迫切需要，它的頒布實施，對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，鞏固行政審批的改革成果，進一步推動行政審批改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，具有十分重要的意義和作用。

　　一、行政許可概述

　　(一)行政許可的概念

　　《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為�！痹摲ǖ谌龡l第二款的規(guī)定：“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。”

　　根據(jù)《行政許可法》的上述規(guī)定，結(jié)合我國行政法學(xué)界近年來的研究成果，可以對行政許可的概念作如下界定：所謂行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準予其從事特定活動的行為。在社會生活中，對于公民來說，凡是法律不禁止的，就是公民可以自由從事的。法律上禁止的行為有的是 “禁絕”的，即任何人都不能從事;但有些法律上禁止的行為，則是出于公共利益、公共安全的考慮，加以一定的控制，其目的并不是要“禁絕”，具備一定條件經(jīng)有關(guān)行政機關(guān)批準仍然可以從事，這就是我們所說的行政許可。

　　(二)行政許可的特征

　　行政許可具有以下特征：

　　1.行政許可是一種行政行為�！缎姓S可法》第二條將“行政許可”界定為“行政機關(guān)的行為”。當(dāng)然，行政機關(guān)的行為不都是行政行為，作出行政許可行為的主體也不一定都限于行政機關(guān)�！靶姓S可”特指行政機關(guān)依法對相對人的申請進行審查，準予或者不準予相對人從事特定活動的職權(quán)行為，不包括行政機關(guān)的一般行為，如民事行為。這里的“行政機關(guān)”也并非限于嚴格意義上的“行政機關(guān)”，而是包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。

　　2.行政許可是依據(jù)申請的行政行為。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可必須“根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請”進行，可見行政許可行為無疑應(yīng)歸人“依申請的行政行為”的范疇。行政相對人提出申請，是行政許可的前提條件。

　　行政機關(guān)針對行政相對人的申請，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政機關(guān)不因行政相對人準備從事某項活動而主動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照。例如，文化行政管理部門發(fā)放文物出口許可憑證、海洋局發(fā)放廢棄物傾倒許可證、民航局發(fā)放機場使用許可證的行為，都是以有關(guān)相對人的申請為其前提的。

　　行政許可是基于行政相對人的申請作出的行政行為，行政相對人的申請為行政許可行為的作出提供了前提，但并不是說申請使行政許可具有雙方行為的性質(zhì)，行政許可是行政機關(guān)基于行政權(quán)而為的單方行為，申請并不意味著必定得到行政機關(guān)的許可。行政相對人提出申請，是其從事某種法律行為之前必須履行的法定義務(wù)。

　　3.行政許可是有限設(shè)禁和解禁的行政行為�！缎姓S可法》第二章所規(guī)定的“行政許可的設(shè)定”解決的是該不該設(shè)禁、由誰設(shè)禁、如何設(shè)禁以及設(shè)什么禁的問題，而其他章節(jié)所規(guī)定的就是該不該解禁、由誰解禁和如何解禁的問題，行政許可存在的前提就是法律規(guī)范的一般禁止。行政許可的設(shè)定是法律規(guī)范的一般禁止，而行政許可的實施就是對是否可以解除一般禁止依法作出判斷的過程，其目的是對符合條件和具備資格的特定對象解禁。這里所說的一般禁止，或者稱有限禁止、相對禁止，是指不經(jīng)過個別批準、認可、核準或者資質(zhì)確認等便不能從事的活動，是和“絕對禁止”相對應(yīng)的概念。行政許可領(lǐng)域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益維護以及社會秩序維護或者財政上的理由而暫且設(shè)定的禁止。而且，這種“禁”是有嚴格限制的，即僅限于相對人從事的“特定活動”，對“特定活動”以外的事項，立法機關(guān)和行政機關(guān)均不得隨意設(shè)禁。換言之，行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動，為適應(yīng)社會生活和生產(chǎn)的需要，對符合一定條件者解除禁止，允許其從事某項特定活動，享有特定權(quán)利和資格。許可是對禁止的解除，沒有法律規(guī)范的一般禁止，便不存在行政許可。例如，制作、運輸、銷售爆破物品是國家一般禁止的行為，但是，國家為了國防安全、社會治安和社會建設(shè)的需要，對符合特定條件的組織或者個人準許其實施這類行為。又如，駕駛機動車，本來是人人都可以從事的活動，但是，為了該領(lǐng)域的管理和安全等，國家設(shè)定了一整套駕駛執(zhí)照管理制度，只有依法取得駕駛執(zhí)照并履行了相應(yīng)手續(xù)者，才有資格駕駛機動車。正是有了前面的禁止，才會產(chǎn)生隨后的許可。行政許可是行政機關(guān)管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的重要手段之一。

　　4.行政許可是授益性行政行為。行政許可引起的法律后果是行政機關(guān)準予行政相對人從事某種特定的行為，該行為存在的前提是法律的一般禁止，而解禁無疑意味著行政相對人獲得了某種“特權(quán)”。所以行政許可不同于行政處罰和行政強制措施，它不是對相對人課以義務(wù)或者處以懲罰的行為，而是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務(wù)，使其可以行使某種權(quán)利或者獲得行使某種權(quán)利的資格的行政行為。從這種意義上講，與行政處罰和行政征收等基于法律對行政相對人的權(quán)益剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的授益性行政行為。

　　5.行政許可是要式行政行為。所謂要式行政行為，是指必須遵循一定的法定程序并具備某種書面形式的行政行為。行政許可應(yīng)遵循一定的法定程序，并應(yīng)以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準、認可和證明，必要時還應(yīng)附加相應(yīng)的輔助性文件。這種明示的書面許可是行政許可在形式上的特點。

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